АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 5 декабря 2019 г. по делу N А26-11214/2018
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Лущаева С.В., Соколовой С.В., при участии от федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Санкт-Петербург - Мурманск Федерального дорожного агентства" Гонкова А.В. (доверенность от 22.01.2019 N 20), от Управления Федерального казначейства по Республике Карелия Караульных Е.В. (доверенность от 29.12.2018 N 06-17-20/11-31214), рассмотрев 28.11.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Карелия на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2019 по делу N А26-11214/2018,
установил:
Федеральное казенное учреждение "Управление автомобильной магистрали Санкт-Петербург - Мурманск Федерального дорожного агентства", адрес: 185035, Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Антикайнена, д. 1а, ОГРН 1021000531199, ИНН 1001117010 (далее - ФКУ Упрдор "Кола", Учреждение), обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Республике Карелия, адрес: 185035, Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Куйбышева, д. 21, ОГРН 1031000029257, ИНН 1001041918 (далее - Казначейство), о признании недействительным представления от 20.09.2018 N 06-20-20/11-22460.
Решением Арбитражного суда Республики Карелия от 20.03.2019 Учреждению в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2019 решение Арбитражного суда Республики Карелия от 20.03.2019 отменено в части отказа в признании недействительным пункта 4 представления от 20.09.2018 N 06-20-20/11-22460, пункт 4 оспариваемого представления признан недействительным. В остальной части решение суда первой инстанции от 20.03.2019 оставлено без изменения.
В кассационной жалобе Казначейство, ссылаясь на несоответствие выводов суда апелляционной инстанции фактическим обстоятельствам дела, а также нарушение судом норм материального права, просит постановление апелляционного суда от 26.06.2019 отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции от 20.03.2019.
Податель жалобы считает, что допущенные Учреждением нарушения, отраженные в пунктах 1 - 3 оспариваемого представления, свидетельствуют о несоблюдении заявителем требований части 2 статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пунктов 3, 295, 302 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н (далее - Инструкция N 157н), и являются нарушениями бюджетного законодательства и нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правонарушения. Искажение по показателям (аналитическим показателям) бухгалтерской (финансовой) отчетности Учреждения влияет на экономические решения его учредителей (пользователей информации), принимаемые на основании данных такой бухгалтерской (финансовой) отчетности. Вопреки выводам суда апелляционной инстанции, Учреждение располагало сведениями о взыскании штрафных санкций до получения исполнительных и иных первичных документов. Податель жалобы также считает ошибочным вывод апелляционного суда о том, что Казначейством осуществлена экспертиза проектно-сметной документации, что выходит за пределы полномочий органа финансового контроля. Казначейством правомерно и обоснованно проверялись вопросы целевого и эффективного использования средств федерального бюджета. Судом апелляционной инстанции необоснованно не учтено, что сметная документация на строительство объектов капитального строительства, финансируемого полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета, составляется исходя из сметных нормативов.
В отзыве на кассационную жалобу Учреждение просит постановление апелляционного суда оставить без изменения, считая судебный акт законным и обоснованным.
Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 31.10.2019 рассмотрение кассационной жалобы в соответствии с частью 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) отложено на 28.11.2019.
В судебном заседании 28.11.2019 представитель Казначейства поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представитель Учреждения возражал против ее удовлетворения.
Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.
Как следует из материалов дела, на основании приказа от 23.05.2018 N 176 Казначейством проведена выездная проверка в отношении Учреждения на предмет соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2021 годы) государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" за период 2016 - 2017 годы.
В связи с выявленными в ходе проверки нарушениями бюджетного законодательства Казначейством в адрес Учреждения направлено представление от 20.09.2018 N 06-20-20/12-22460.
Считая названное представление не соответствующим требованиям закона и нарушающим его права и законные интересы, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд первой инстанции, исследовав представленные в материалы дела доказательства, не нашел оснований для удовлетворения заявленных требований.
Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции в части и удовлетворил заявленные требования частично, признав недействительным пункт 4 оспариваемого представления. В части пунктов 1 - 3 оспариваемого представления апелляционный суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, указав, что названные пункты не нарушают права и законные интересы заявителя.
Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, соответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения кассационной жалобы.
В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
В пункте 3 статьи 265 БК РФ предусмотрено, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).
Согласно пункту 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Правила N 1092), в соответствии с которыми Федеральное казначейство и его территориальные органы при выполнении контрольных функций в финансово-бюджетной сфере осуществляет контроль: за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных законодательством о контрактной системе, и обоснованности закупок; за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график; за своевременностью, полнотой и достоверностью отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (результата) или оказанной услуги.
В подпункте "в" пункта 7 Правил N 1092 определено, что объектами контроля в финансово-бюджетной сфере выступают федеральные государственные учреждения, а также государственные бюджетные и автономные учреждения субъекта Российской Федерации (муниципальные бюджетные и автономные учреждения) в части соблюдения ими целей и условий предоставления средств, источником финансового обеспечения которых являются целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета.
В ходе проверки Казначейство установило, что Учреждением в 2017 году приобретены 16 страховых полисов ОСАГО со сроками действия - 1 год, а также приобретены неисключительные лицензионных прав на программное обеспечение "СБИС ЭО-Базовый; Бюджет".
Согласно пункту 1 оспариваемого представления от 20.09.2018 N 06-20-20/11-22460 Казначейством установлено, что в нарушение требований, предусмотренных пунктом 2 статьи 264.1 БК РФ, пунктом 302 Инструкции N 157н, Учреждением расходы по страхованию транспортных средств (страховых полисов ОСАГО), по приобретению неисключительных лицензионных прав на программное обеспечение "СБИС ЭО-Базовый; Бюджет", предполагающих использование в течение нескольких отчетных периодов, в том числе в 2018 году, не учтены в составе расходов будущих периодов на счете 40150, а списаны на расходы текущего финансового года на счет 40120 "Расходы текущего финансового года" (далее - счет 40120). К такому выводу Казначейство пришло, исходя из сроков действия полисов ОСАГО и лицензий в 2018 году, в связи с чем посчитало, что следовало отразить по состоянию на 01.01.2018 в соответствии с пунктом 302 Инструкции N 157н на счете 40150 сумму в размере 56 982 руб. 41 коп.
Данное нарушение повлекло, по мнению Казначейства, искажение бюджетной отчетности по состоянию, что зафиксировано в пункте 2 оспариваемого представления.
Как указал орган финансового контроля, названное нарушение выразилось в том, что на 01.01.2018 по форме 0503130 по разделу "Финансовый результат" по строке 625 "Расходы будущих периодов (040150000)" в графах 6 "бюджетная деятельность" и 8 "итого" на сумму 56 982 руб. 41 коп. и форме 0503121 по строке 280 "Расходы будущих периодов" в графах 4 "бюджетная деятельность" и 6 "итого" на сумму 56 982 руб. 41 коп., тогда как в форме 0503130 по строке 625 в графах 6 и 8 и в форме 0503121 по строке 280 в графах 4 и 6 отражены нулевые числовые значения.
Проверяя выводы Казначейства и доводы Учреждения в отношении пунктов 1 и 2 представления, апелляционный суд правомерно принял во внимание положения пункта 3 Инструкции N 157н.
Согласно абзацу 8 пункта 3 Инструкции N 157н информация в денежном выражении о состоянии активов, обязательств, иного имущества, об операциях, их изменяющих, и финансовых результатах указанных операций (доходах, расходах, источниках финансирования деятельности экономического субъекта), отражаемая на соответствующих счетах, в том числе на забалансовых, рабочего плана счетов субъекта учета, должна быть полной с учетом существенности ее влияния на экономические (финансовые) решения учредителей учреждения (заинтересованных пользователей информации) и существенности затрат на ее формирование.
В бухгалтерском учете подлежит отражению информация, не содержащая существенных ошибок и искажений, позволяющая ее пользователям положиться на нее, как на правдивую (абзац 12 пункта 3 названной Инструкции).
Вместе с тем при ведении бухгалтерского учета учреждениям, финансовым органам, органам, осуществляющим кассовое обслуживание, необходимо учитывать, что наличие ошибок и (или) искажений по показателям (аналитическим показателям) бухгалтерской (финансовой) отчетности субъекта учета, не влияющих на экономическое решение учредителей учреждения (пользователей информации), принимаемое на основании данных такой бухгалтерской (финансовой) отчетности, и не формирующих показатели, необходимые для оценки (определения) исполнения субъектом (субъектом отчетности) условий получения субсидий бюджетными (автономными) учреждениями, условий получения бюджетных кредитов, межбюджетных трансфертов, иных бюджетных ограничений, не влияет на достоверность бухгалтерской (финансовой) отчетности (абзац 13 пункта 3 Инструкции N 157н).
В данном случае, как правильно отметил апелляционный суд, из материалов дела также не следует и подателем жалобы не подтверждено, что отмеченные нарушения повлияли на экономические решения учредителей Учреждения, либо на основе искаженной информации были сформированы показатели оценки исполнения Учреждением условий получения бюджетных средств, то есть имело место их значимое влияние на достоверность бухгалтерской (финансовой) отчетности.
Доводы Казначейства в этой части сводятся к тому, что выявленные искажения могли повлиять на принятие экономических решений, однако подателем жалобы не приведены конкретные решения учредителей ФКУ Упрдор "Кола", принятые в отношении застрахованных автомобилей либо относительно использования спорного программного обеспечения на основе неверно отраженных операций на счетах бухгалтерского учета.
В отсутствие в деле таких сведений суд кассационной инстанции не усматривает оснований считать выводы апелляционного суда ошибочными.
Согласно пункту 3 представления от 20.09.2018 N 06-20-20/11-22460 Казначейством установлено также нарушение пунктов 3, 295 Инструкции N 157н, которое выразилось в том, что бухгалтерский учет администрирования доходов от применения мер ответственности велся не по методу начисления, а по мере поступления доходов в федеральный бюджет, что, в свою очередь, привело к нарушениям при администрировании доходов бюджета - к несвоевременности отражения доходов в бухгалтерском учете.
Как установили суды, Учреждение по операциям в части администрирования доходов от применения мер ответственности производило начисления по мере предоставления первичных документов.
Согласно абзацу 6 пункта 3 Инструкции N 157н в случае, если для соблюдения сроков представления бухгалтерской (финансовой) отчетности и (или) в связи с поздним поступлением первичных учетных документов информация о событии после отчетной даты не используется при формировании показателей бухгалтерской (финансовой) отчетности, информация об указанном событии и его оценке в денежном выражении раскрывается в бухгалтерской (финансовой) отчетности (текстовой части пояснительной записки).
Согласно пояснениям заявителя Учреждением отражались данные о поступлении штрафных санкций и иных платежей в тот момент, когда были получены от соответствующих органов исполнительные и иные первичные документы.
В кассационной жалобе Казначейство выражает несогласие с выводами апелляционного суда том, что до момента поступления первичных документов ФКУ Упрдор "Кола" не располагало сведениями о взысканиях.
Вместе с тем доводы подателя жалобы в этой части не являются основанием для иных выводов кассационной инстанции в отношении нарушения, зафиксированного в пункте 3 оспариваемого предписания, поскольку не имеется оснований полагать, что выявленные обстоятельства повлияли на достоверность бухгалтерской (финансовой) отчетности в смысле, придаваемом этому понятию в абзаце 13 пункта 3 Инструкции N 157н, и свидетельствуют о допущенном бюджетном нарушении.
Как следует из пункта 4 оспариваемого представления, Казначейством с привлечением специалистов Межрегионального филиала федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в г. Санкт-Петербурге (далее - ФКУ "ЦОКР") проведено строительно-техническое исследование работ по строительству автомобильной дороги А-121 "Сортавала" Санкт-Петербург - Сортавала - автомобильная дорога Р-21 "Кола" на участке км 424 - км 445, Республика Карелия", выполненных в рамках государственного контракта от 31.10.2016 N 304. В ходе проверки установлено, что проектной документацией 070-12.ПОС.ПЗ раздела 2.2.2 предусмотрено возведение щебеночного основания конструктивного несущего слоя из щебеночной смеси С4 непрерывной гранулометрии при максимальном размере зерен 80 мм по ГОСТ 25607-2009. При этом в проекте отсутствует указание на марку прочности щебня, которая напрямую связана с его стоимостью. Обоснованием сметной стоимости ЩПС из габбро-диабаза (марка по прочности при сжатии - 1400 кг/см2) было коммерческое предложение ООО "Торговый дом "Антеко". Высокая марка прочности заявленного материала не обоснована проектным решением. Применение в расчете стоимости материала по коммерческому предложению ООО "Торговый дом "Антеко" вместо определения цены по ССЦ 408-0037 для Республики Карелия (в соответствии с пунктом 7 ТССЦ Республики Карелия) привело, по мнению проверяющих, к завышению стоимости применяемых материалов и, следовательно, к завышению стоимости государственного контракта в сумме 32 842 345 руб. 66 коп. Так, при использовании аналогичной расценки в Сборнике ТССЦ для Республики Карелия стоимость щебня с учетом объема выполненных в 2016 - 2017 годах работ, коэффициента поправочных работ, индексов-дефляторов, должна составить 78 346 819 руб. 67 коп. без учета НДС. Стоимость завышения начальной (максимальной) цены контракта, таким образом, составила 32 842 345 руб. 66 коп. с учетом НДС.
Проанализировав положения пункта 6 Правил N 1092, а также части 8 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), апелляционный суд пришел к выводу, что Казначейство наделено общими полномочиями в сфере проверки соблюдения требований бюджетного законодательства Российской Федерации (в том числе проверки результативности и целевого характера использования бюджетных средств), а также специальными полномочиями в сфере контроля закупок, определенными в части 8 статьи 99 Закона N 44-ФЗ и включающими в себя, в том числе, контроль в отношении обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Вместе с тем суд указал, что ни из положений Закона N 44-ФЗ, ни из норм бюджетного законодательства не следует, что Казначейство как орган внутреннего государственного финансового контроля при проверке обоснования начальной (максимальной) цены контракта обладает контрольными полномочиями в сфере проверки достоверности сметной стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства и/или проверки экспертизы проектной документации, в состав которой входит, в том числе, и "Смета строительства".
Исходя из изложенного и с учетом пункта 21 Методических рекомендаций по осуществлению контроля за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на текущий и капитальный ремонт, строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, доведенных письмом Федерального казначейства от 27.06.2018 N 07-04-05/21-13279 (далее - Методические рекомендации), апелляционный суд счел, что производя анализ сметной документации, прошедшей проверку достоверности в органах государственной экспертизы, Казначейство вышло за пределы своих полномочий, поскольку при наличии положительного заключения государственной экспертизы достоверности сметной стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства необходимость проверки правильности применения сметных нормативов, в том числе, единичных расценок, отсутствует.
Суд кассационной инстанции не может согласиться с выводом суда апелляционной инстанции в этой части в связи со следующим.
В силу пункта 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Согласно подпункту "а" пункта 6 Правил N 1092 Федеральное казначейство в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю:
за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий;
за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 Федерального закона о контрактной системе, и обоснованности закупок;
за соблюдением правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 Федерального закона о контрактной системе;
за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график;
за применением заказчиком мер ответственности и совершением иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
за соответствием поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;
за своевременностью, полнотой и достоверностью отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;
за соответствием использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.
В свою очередь, на получателя бюджетных средств возложена обязанность обеспечить результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (статья 162 БК РФ).
Согласно статье 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
В абзацах 3 и 4 пункта 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
Конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Таким образом, исходя из определенных статьей 269.2 БК РФ и Правилами N 1092 полномочий Федерального казначейства и его территориальных органов, реализация которых предполагает проверку соблюдения получателями бюджетных средств указанного выше принципа бюджетной системы, и принимая во внимание установленную в статье 162 БК РФ обязанность объекта контроля обеспечить результативность использования бюджетных средств, не имеется оснований полагать, что при проведении контрольных мероприятий территориальные органы федерального казначейства ограничены в своем праве давать оценку обстоятельствам, свидетельствующим о возможности достижения результата с использованием наименьшего объема бюджетных средств, в том числе фактам завышения стоимости сметного обоснования.
Поэтому при осуществлении финансово-бюджетного контроля органами казначейства в установленном порядке могут проводиться проверки (ревизии), обследования и экспертные исследования, в том числе, с целью установления достоверности сведений, приведенных в утвержденных сметах, актах выполненных работ, справок о стоимости выполненных работ и др.
Вместе с тем ошибочные выводы апелляционного суда в этой части не привели к принятию неправильного решения по делу, так как судом дана надлежащая правовая оценка отраженному в пункте 4 оспариваемого представления нарушению бюджетного законодательства и представленным сторонами доказательствам.
Исследовав представленные в дело доказательства по правилам статей 65, 71 и 200 АПК РФ, суд апелляционной инстанции признал, что выводы Казначейства о допущенном ФКУ Упрдор "Кола" нарушении должным образом не подтверждены, исходя из следующего.
Согласно представленным Казначейством акту выездной ревизии и отчету ФКУ "ЦОКР" в рамках государственного контракта Учреждением ввиду отсутствия в проектной документации указания на применение марки прочности щебня в составе щебеночно-песчаной смеси С4 (далее - ЩПС С4) в соответствии с ГОСТ 25607-2009, ГОСТ 8267-93, а также ввиду отсутствия стоимости смеси ЩПС С4 в Сборнике ССЦ на основные строительные ресурсы в Республике Карелия (для ТСНБ-2001 соответствующей редакции) стоимость ЩПС С4 определена на основании коммерческого предложения ООО "Торговый дом "Антеко" на поставку щебня и габбро-диабаза различных фракций производства.
Проверяя выводы органа финансового контроля, апелляционный суд установил, что разработанная для заключения государственного контракта конкурсная документация в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ содержала обоснование начальной (максимальной) цены контракта. Проектная документация разработана в установленном законом порядке подрядной организацией - ОАО "ГИПРОДОРНИИ" и прошла государственную экспертизу в федеральном автономном учреждении "Главное управление государственной экспертизы", по результатам которой получено положительное заключение от 28.02.2014 N 127-14/СПЭ-2723/02. Также проведена проверка достоверности определения сметной стоимости, что подтверждается положительным заключением от 28.02.2014 N 128-14/СПЭ-2723/05.
Таким образом, Учреждением получены и в материалы проверки представлены положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и положительное заключение проверки достоверности определения сметной стоимости, подготовленное уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации органом государственной экспертизы.
В положительном заключении государственной экспертизы от 28.02.2014 N 127-14/СПЭ-2723/02 в пункте 4.3 "Технологические и конструктивные решения линейного объекта. Искусственные сооружения", стр. 25 Дорожная одежда, указано: "Конструкция дорожной одежды рассчитана на прочность в программном комплексе Robur 7.2" в соответствии с ОДН 218.046-01 "Проектирование нежестких дорожных одежд". В согласованную конструкцию дорожной одежды включен слой основания - щебеночные смеси С4 непрерывной гранулометрии при максимальном размере зерен 80 мм по ГОСТ 25607-2009 - 24 см.
В то же время суд установил, что в сметно-нормативной базе ТЕР Республики Карелия редакции 2009 года, внесенной в ФРСН письмом Минрегиона России от 29.09.2010 N 34143-ИП/08 (порядковый номер в ФРСН N 43), с учетом изменений и дополнений И1, внесенных письмом Минрегиона России от 06.02.2012 N 2191-АП/08 (порядковый номер в ФРСН N Ц2) изменений и дополнений И2, внесенных приказом Госстроя от 07.11.2013 N 418/ГС (порядковый номер в ФРСН N 168), действовавшей на момент прохождения экспертизы в 2014 году, отсутствуют ресурсы "Щебеночно-песчаные смеси".
С учетом изложенного апелляционный суд признал, что в рассматриваемой ситуации на основании пунктов 4.24 и 4.25 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 (далее - МДС 81-35.2004), стоимость материальных ресурсов может определяться по фактической стоимости материалов, изделий и конструкций с учетом транспортных и заготовительно-складских расходов, наценок (надбавок), комиссионных вознаграждений, уплаченных снабженческим внешнеэкономическим организациям, оплаты услуг товарных бирж, включая брокерские услуги, таможенных пошлин... на основе исходных данных, получаемых от подрядной организации, а также поставщиков и организаций - производителей продукции.
В проектно-сметной документации, получившей положительные заключения государственной экспертизы от 28.02.2014 N 127-14/СПЭ-2723/02 и от 28.02.2014 N 128-14/СПЭ-2723/05, стоимость ЩПС С4 непрерывной гранулометрии при максимальном размере зерен 80 мм (ЩПС С4, фракции 0-80 мм) по ГОСТ 25607-2009 определена на основании конъюнктурного анализа коммерческих предложений (представлен в материалы дела) в соответствии с требованиями МДС 81-35.2004.
Выводы суда апелляционной инстанции в этой части подтверждаются материалами дела.
Казначейство же, обосновывая вывод о завышенной стоимости ЩПС С4 в коммерческом предложении ООО "Торговый дом "Антеко", ссылалось на необходимость использовать для расчета начальной (максимальной) цены контракта расценки ТЕР Республики Карелия на щебень, то есть иной материал, сопоставимость которых с расценками на ЩПС С4 не подтверждена, в связи с чем вывод о завышении стоимости применяемого материала и расчет стоимости такого завышения (на 32 842 345 руб. 66 коп.) сделаны некорректно и не могут быть признаны обоснованными.
Кроме того, апелляционный суд принял во внимание представленные Учреждением в ходе судебного разбирательства письмо ФАУ "Главное управление государственной экспертизы" от 31.07.2018 N СПЭ-09/11960-ИБ, сравнительную таблицу стоимости ЩПС С4 и письмо ОАО "Питкярантское карьероуправление" от 10.04.2013 N 22/5-и, также не позволяющие сделать вывод об использовании завышенных расценок.
На основании изложенного апелляционный суд пришел к обоснованному выводу о том, что в рассматриваемом случае Казначейством не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что задачи, поставленные перед участником бюджетного процесса, могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Представленный в материалы дела отчет ФКУ "ЦОКР" опровергается как представленным Учреждением положительным заключением проверки достоверности определения сметной стоимости, так и перечисленными выше и исследованным апелляционным судом документами о стоимости ЩПС С4, в связи с чем достаточным доказательством допущенного бюджетного нарушения не является.
Необходимо также отметить, что в Методических рекомендациях Федеральное казначейство ориентирует территориальные органы на то, что при проведении контрольных мероприятий рассмотрение вопросов правильности обоснования сметных нормативов проводится организацией по проведению проверки сметной стоимости в соответствии с требованиями, установленными Порядком проведения проверки достоверности определения сметной стоимости, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427 (пункт 23 Методических рекомендаций).
Территориальные органы (соответствующие структурные подразделения) федеральных государственных органов вправе провести проверку сметной стоимости капитального ремонта объекта капитального строительства в уполномоченных на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации или подведомственных этим органам государственных учреждениях по месту расположения таких территориальных органов (структурных подразделений) (пункт 4(1) Положения о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, финансирование которых осуществляется с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах которых составляет более 50 процентов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427).
В рассматриваемом случае Казначейство таким правом не воспользовалось, достоверность определения сметной стоимости строительства им не опровергнута, нерезультативность использования бюджетных средств не доказана.
Таким образом, материалами дела не подтверждено неэффективное использование Учреждением средств федерального бюджета в сумме 34 842 345 руб. 66 коп., а следовательно, и нарушение статьи 34 БК РФ. Относимых, допустимых и бесспорных доказательств, свидетельствующих об обратном, Казначейством не представлено.
При таких обстоятельствах апелляционный суд правомерно удовлетворил требования Учреждения, признав пункт 4 оспариваемого представления недействительным.
Учитывая, что исследование доказательственной стороны спора относится к компетенции судов первой и апелляционной инстанций, доводы Казначейства, изложенные в кассационной жалобе не могут быть признаны основанием для отмены обжалуемого постановления в кассационном порядке, поскольку не свидетельствуют о неправильном применении судом норм материального права, а сводятся, по сути, к оценке представленных в дело доказательств и установлению иных фактических обстоятельств.
Дело рассмотрено судом апелляционной инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы суда соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам. В связи с этим основания для отмены обжалуемого судебного акта у кассационной инстанции отсутствуют.
Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа
постановил:
постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2019 по делу N А26-11214/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Карелия - без удовлетворения.
Председательствующий
Е.Н.АЛЕКСАНДРОВА
Судьи
С.В.ЛУЩАЕВ
С.В.СОКОЛОВА