АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 июня 2022 г. по делу N А05-10233/2021
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Журавлевой О.Р., судей Корабухиной Л.И., Лущаева С.В., рассмотрев 15.06.2022 в открытом судебном заседании кассационную жалобу муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения городского округа "Город Архангельск" "Детский сад общеразвивающего вида N 31 "Ивушка" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 21.12.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.02.2022 по делу N А05-10233/2021,
установил:
муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение городского округа "Город Архангельск" "Детский сад общеразвивающего вида N 31 "Ивушка" (ОГРН 1022900543599, ИНН 2901041415; адрес: 163000, Архангельская область, город Архангельск, улица Гайдара, дом 28, далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области (ОГРН 1082901015713, ИНН 2901188256; адрес: 163004, Архангельская область, город Архангельск, проспект Троицкий, дом 49, далее - инспекция) о признании недействительным представления от 07.06.2021 N 01-26/562.
К участию в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Правительство Архангельской области (далее - Правительство), департамент образования администрации городского округа "Город Архангельск" (далее - департамент).
Решением суда от 21.12.2021, оставленным без изменения постановления апелляционного суда от 22.02.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе Учреждение, ссылаясь на неправильное применение судами обеих инстанций норм материального и процессуального права и несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит обжалуемые судебные акты отменить и удовлетворить заявленные требования.
По мнению подателя жалобы, Инспекция не обладает полномочиями по проверке Учреждения, поскольку контроль за реализацией соглашения с точки зрения бюджетного законодательства осуществляет исключительно администрация муниципального образования "Город Архангельск", которая является получателем межбюджетного трансферта (субвенции). Кроме того, предмет проверки не совпадает с субъектом проверки, поскольку именно Администрация несет ответственность за нецелевое использование средств областного бюджета; в отношении государственных (муниципальных) учреждений внутренний финансовый контроль осуществляется лишь в случае реализации ими муниципального задания в рамках заключаемого с учреждением соглашения о предоставлении субсидий на выполнение муниципального задания. Податель жалобы также указывает, что проведение медицинских осмотров работников детских учреждений является обязанностью работодателя, связанной с осуществлением непосредственной деятельности учреждения, и включается в расходы на реализацию муниципального задания. Кроме того, оснований для возврата субсидии в доход городского бюджета не имеется, поскольку муниципальное задание учреждением выполнено и установленные результата достигнуты.
Стороны и третьи лица извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения жалобы, однако их представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 15.04.2021 N 01-08/53 и в соответствии с пунктом 11 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 N 1235 (далее - Федеральный стандарт N 1235), инспекция провела внеплановую выездную проверку соблюдения целей, порядка и условий предоставления межбюджетного трансферта (субсидий, субвенций) из областного бюджета на реализацию образовательных программ в муниципальном бюджетном дошкольном образовательном учреждении муниципального образования "Город Архангельск" "Детский сад общеразвивающего вида N 31 "Ивушка".
По итогам контрольного мероприятия составлен акт внеплановой выездной проверки от 14.05.2021.
В ходе проверки установлено, что в нарушение подпункта "а" пункта 2 Порядка предоставления и расходования субвенции из областного бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на реализацию образовательных программ, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 11.01.2011 N 2-пп (далее - Порядок N 2-пп), пункта 2.2 соглашения N 46 о предоставлении субсидии из городского бюджета муниципальному бюджетному или автономному учреждению на финансовое обеспечение выполнения муниципального заседания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) между учредителем и учреждением от 09.01.2019, учреждением средства межбюджетного трансферта из областного бюджета на реализацию образовательных программ, поступающие по КБК 815 0701 1019978620 611 241, направлены на расходы по проведению периодических медицинских осмотров (обследований) в сумме 41 810,00 руб., оплата которых за счет средств межбюджетного трансферта из областного бюджета на реализацию образовательных программ не предусмотрена, что в соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) является нецелевым использованием межбюджетного трансферта из областного бюджета на реализацию образовательных программ по КВР 244 "Прочая закупка товаров, работ, услуг".
Кроме того, в нарушение подпункта "а" пункта 2 Порядка N 2-пп в 2019 году расходы на оплату услуг по ведению бухгалтерского учета и составлению бухгалтерской, налоговой и статистической отчетности, произведенные за счет средств межбюджетного трансферта из обратного бюджета на реализацию образовательных программ превысили установленные 2,5% объема средств, предусмотренных планом ФХД на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда, что привело к неправомерному использованию средств межбюджетного трансферта из областного бюджета на реализацию образовательных программ по КВР 244 "Прочая закупка товаров, работ, услуг" в сумме 85 498,95 руб. (15 507 843,39 руб. + 5 465 034,53 руб.) х 2,5% - 609 820,90 руб.).
В адрес учреждения 07.06.2021 направлено представление, которым возложена обязанность:
1. Устранить нарушение подпункта "а" пункта 2 Порядка N 2-пп в сумме 85 498,95 руб., допущенное учреждением в результате оплаты за счет средств межбюджетного трансферта из областного бюджета на реализацию образовательных программ услуг по ведению бухгалтерского учета и составлению бухгалтерской, налоговой и статистической отчетности, сверх установленных Порядком N 2-пп расходов в размере 2,5 процентов от объема средств, предусмотренных на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда за счет средств областного бюджета на соответствующий финансовый год.
2. Принять меры по устранению причин и условий указанных нарушений в случае невозможности их устранения: расходование средств межбюджетного трансферта из областного бюджета на реализацию образовательных программ, поступивших в составе субсидии на выполнение муниципального задания осуществлять строго в соответствии с пунктом 2 Порядка N 2-пп. Соблюдать требования пункта 1 статьи 306.4 БК РФ, не допускать нецелевого использования средств субвенции на реализацию образовательных программ.
3. Отчет о результатах исполнения настоящего Представления с приложением подтверждающих документов направить в инспекцию до 26.07.2021.
Не согласившись с внесенным представлением, учреждение обратилось в суд с настоящим заявлением.
Суды обеих инстанций отказали в удовлетворении заявления, правомерно руководствуясь следующим.
В силу части 1 статьи 140 БК РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
В соответствии с абзацем 1 пункта 1 статьи 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.
Согласно пункту 9 Порядка N 2-пп перечисление субвенций муниципальным автономным учреждениям и муниципальным бюджетным учреждениям, не являющимся получателями бюджетных средств, осуществляется в виде субсидий на выполнение муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг.
Получение учреждением денежных средств из областного бюджета, предусмотрено соглашением от 25.02.2019 N 01к-13/312, заключенным между министерством образования и науки Архангельской области и администрацией муниципального образования "Город Архангельск" о порядке и условиях предоставления субвенции из областного бюджета, а также соглашением о предоставлении субсидии из городского бюджета муниципальному бюджетному или автономному учреждению на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг от 09.01.2019 N 46 (далее - Соглашение N 46), заключенным между администрацией муниципального образования "Город Архангельск" и учреждением, которое определяет порядок и условия предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг учреждения.
Доводы подателя жалобы относительно того, что Инспекция не обладает полномочиями по проверке Учреждения, рассмотрены судами обеих инстанций и правомерно ими отклонены с учетом следующего.
В соответствии со статьей 265 БК РФ в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, осуществляется государственный (муниципальный) финансовый контроль, который подразделяется на внешний и внутренний. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля).
Согласно пункту 12 Порядка N 2-пп контроль за целевым использованием средств субвенций осуществляется министерством и органами государственного финансового контроля Архангельской области в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации.
В силу пункта 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов.
При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (пункт 2).
Пунктом 1 статьи 266.1 БК РФ предусмотрено, что объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, государственные (муниципальные) учреждения.
На основании абзаца 1 пункта 1 Положения о контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 18.12.2009 N 216-пп, инспекция является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области в сфере внутреннего государственного финансового контроля (исполнительным органом государственной власти Архангельской области, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере).
Абзацем 9 подпункта 1 пункта 8 данного Положения предусмотрено, что инспекция осуществляет внутренний государственный финансовый контроль в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, при исполнении областного бюджета и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, получивших средства из областного бюджета в виде субсидий, бюджетных инвестиций или бюджетных кредитов.
В соответствии с пунктом 11 Федерального стандарта N 1235 решение о назначении внепланового контрольного мероприятия может быть принято на основании: результата анализа данных, содержащихся в информационных системах; установления должностным лицом органа контроля в ходе исполнения должностных обязанностей признаков нарушений законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям органа контроля; результата рассмотрения поступивших обращений, запросов, поручений, иной информации о признаках нарушений законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям органа контроля, с учетом риск-ориентированного подхода, который может быть установлен правовым актом органа контроля.
В рассматриваемом случае судами обеих инстанций установлено, что контрольное мероприятие в отношении учреждения проведено инспекцией по поручению Президента Российской Федерации по результатам анализа хода реализации указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 597 в части достижения показателей повышения оплаты труда отдельных категорий работников бюджетной сферы и реальный уровень заработной платы каждого работника, то есть в пределах компетенции и при наличии законных оснований.
Согласно пункту 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: 1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; 2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.
В силу пункта 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ) нормативы финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях определяются органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Пунктом 3.6.3 федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17.10.2013 N 1155 (зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 14 ноября 2013 года, регистрационный N 30384) установлено, что финансирование реализации образовательной программы дошкольного образования должно осуществляться в объеме определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования.
Таким образом, объем финансирования реализации образовательной программы дошкольного образования определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Постановлением Правительства Архангельской области от 11.01.2011 N 2-пп утвержден Порядок предоставления и расходования субвенции из областного бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на реализацию образовательных программ.
Виды расходов, включенные в состав субвенции, определены в пункте 2 Порядка N 2-пп.
Согласно подпункту "а" пункта 2 Порядка N 2-пп средства субвенции, предоставленные местным бюджетам, включают в себя следующие расходы: затраты, отнесенные приказом Министерства финансов Российской Федерации от 29 ноября 2017 года N 209н "Об утверждении Порядка применения классификации операций сектора государственного управления" к следующим статьям и подстатьям: подстатья 211 "Заработная плата"; подстатья 213 "Начисления на выплаты по оплате труда"; подстатья 226 "Прочие работы, услуги".
Порядком N 2-пп расходы, относящиеся к подстатье 226 "Прочие работы, услуги", конкретизированы и расшифрованы, при этом данный перечень расходов является исчерпывающим и не предусматривает расходы на проведение медицинских осмотров.
В силу положений статьи 213 Трудового кодекса Российской Федерации медицинские осмотры работников детских учреждений осуществляются за счет средств работодателя.
В пунктах 1.1, 2.1 Соглашения N 46 указано, что субсидия предоставляется на оказание муниципальных услуг (выполнения работ), установленных в муниципальном задании. Согласно отчету о выполнении муниципального задания на 2019 год муниципальное задание учреждения включает виды муниципальной услуги: присмотр и уход, реализация основных общеобразовательных программ дошкольного образования.
Пунктом 34 статьи 2 Закона N 273-ФЗ установлено, что присмотр и уход за детьми представляет собой комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня.
Согласно пункту 9 статьи 2 Закона N 273-ФЗ образовательная программа - комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты) и организационно-педагогических условий, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, оценочных и методических материалов, а также в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях в виде рабочей программы воспитания, календарного плана воспитательной работы, форм аттестации.
Пунктом 2.2 Соглашения N 46 установлено, что субсидия предоставляется в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных администрации МО "Город Архангельск" как получателю средств городского бюджета по кодам классификации расходов бюджетов Российской Федерации в размере 28 484 515,04 рублей, в том числе:
- по коду БК 815 0701 1019900099 611 241 - 8 057 363,53 руб.,
- по коду БК 815 0701 1019978620 611 241 - 20 427 151,51 руб.
С учетом дополнительных соглашений от 26.03.2019, от 29.03.2019, от 29.04.2019, от 13.06.2019, от 07.10.2019, от 22.10.2019, от 29.10.2019, от 29.11.2019, от 10.12.2019, от 23.12.2019 к соглашению N 46 размер субсидии составил 8 357 223,12 руб. по коду БК 815 0701 1019900099 611 241 и 21 650 673,77 руб. по коду БК 815 0701 1019978620 611 241, всего 30 007 896,89 руб.
Аналогичный размер субсидии на выполнение муниципального задания предусмотрен планом ФХД учреждения на 2019 год и плановый период 2020 - 2021 годов. При этом, источниками финансирования на выполнение муниципального задания в плане ФХД учреждения названы субсидии на иные цели и средства, полученные от приносящей доход деятельности.
В рассматриваемом случае судами обеих инстанций установлено, что в нарушение вышеуказанных норм Порядка N 2-пп и положений Соглашения N 46, средства областного бюджета, выделенные в виде субвенции на реализацию образовательных программ (субсидии, выделенной на финансовое обеспечение государственного задания) и поступивших по коду БК 815 0701 1019978620 611 241, в общей сумме 41 810,00 руб. направлены учреждением:
- на расходы по проведению периодических медицинских осмотров (обследований) на сумму 31 570,00 руб. на основании договора возмездного оказания услуг по проведению периодических осмотров (обследований) от 11.11.2019 N 196-19 (счет на оплату от 11.11.2019 N 1299, счет от 21.11.2019 N 132, платежное поручение от 02.12.2019 N 484476 на сумму 6 314,00 руб., платежное поручение от 10.12.2019 N 590099 на сумму 25 256,00 руб., на общую сумму 31 570,00 руб.);
- на оплату компенсации стоимости предварительного медицинского осмотра работникам Сутугиной В.С., Симоновой Т.А., Сауковой А.А. (авансовые отчеты от 14.05.2019, от 30.09.2019, платежные поручения от 21.10.2019 N 877760 на сумму 3500,00 руб., N 8767761 на сумму 2220,00 руб., N 877759 на сумму 4520,00 руб., на общую сумму 10 240,00 руб.).
Таким образом, средства межбюджетного трансферта из областного бюджета на реализацию общеобразовательных программ, поступившие по БК 815 0701 1019978620 611241, направлены учреждением на расходы по проведению периодических медицинских осмотров (обследований), оплата которых за счет средств межбюджетного трансферта из областного бюджета на реализацию образовательных программ не предусмотрена, что в соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ является нецелевым использованием средств межбюджетного трансферта на реализацию общеобразовательных программ.
Согласно подпункту "а" пункта 2 Порядка N 2-пп расходы на оплату услуг по ведению бухгалтерского учета и составлению бухгалтерской, налоговой и статистической отчетности муниципальных образовательных организаций по договорам между муниципальными образовательными организациями и юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями), оказывающими такие услуги, возмещается в части не превышающей 2,5 процента от объема средств, предусмотренных образовательной организацией на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда за счет средств областного бюджета на соответствующий финансовый год.
В соответствии со сводными данными об исполнении плана ФХД за 2019 год по КФО - 4 "Субсидия на выполнение муниципального задания" сумма средств на заработную плату (211) составила 15 507 843,39 руб., сумма средств начислений на выплаты по оплате труда (213) составила 5 485 034,53 руб., 2,5% от 20 972 877,92 руб. (15 507 843,39 руб. + 5 465 034,53 руб.) составит 524 321, 94 руб.
Как установлено в ходе проверки и не оспаривается заявителем, учреждением оплачены услуги по ведению бухгалтерского учета и составлению бухгалтерской, налоговой и статистической отчетности по договорам, заключенным с МКУ МО "Город Архангельск" "Центр бухгалтерского и экономического обслуживания" на общую сумму 609 820,90 руб. (384 656,26 руб. + 140 727,90 руб. + 84 436,74 руб.).
При таких обстоятельствах судами обеих инстанций сделан обоснованный вывод о том, что неправомерное использование средств межбюджетного трансферта из областного бюджета на реализацию образовательных программ составило 85 498,96 руб. (609 820,90 руб. - 524 321,94 руб.).
Ссылки заявителя на выполнение муниципального задания не могут быть приняты во внимание, поскольку оспариваемое представление не содержит указания на принятие бюджетных мер принуждения.
Таким образом, учреждение, являясь получателем денежных средств из областного бюджета, на основании пункта 4.3.6 Соглашения N 46 обязано соблюдать условие о выполнении обязательств, установленных бюджетным законодательством, в связи с чем доводы подателя жалобы об обратном, правомерно отклонены судами обеих инстанций.
При таких обстоятельствах суды обеих инстанций не установили правовых оснований для удовлетворения заявленного требования.
Несогласие подателя жалобы с произведенной судами оценкой фактических обстоятельств дела не свидетельствует о неправильном применении норм материального и процессуального права и не может быть положено в обоснование отмены обжалуемых судебных актов.
С учетом изложенного следует признать, что выводы судов соответствуют представленным в материалы дела доказательствам, сделаны при правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем отсутствуют основания для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения жалобы.
Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа
постановил:
решение Арбитражного суда Архангельской области от 21.12.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.02.2022 по делу N А05-10233/2021 оставить без изменения, а кассационную жалобу муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения городского округа "Город Архангельск" "Детский сад общеразвивающего вида N 31 "Ивушка" - без удовлетворения.
Председательствующий
О.Р.ЖУРАВЛЕВА
Судьи
Л.И.КОРАБУХИНА
С.В.ЛУЩАЕВ