Вопрос: О наделении представительного и контрольно-счетного органов муниципального образования полномочиями главного распорядителя бюджетных средств; об осуществлении внутреннего финансового аудита.
Ответ:
МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 11 февраля 2022 г. N 02-02-05/9730
Департамент бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Министерства финансов Российской Федерации (далее - Департамент) рассмотрел письмо от 12.01.2022 и сообщает.
В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 329, Министерство не уполномочено давать разъяснения законодательства Российской Федерации, практики его применения, практики применения приказов Министерства.
Кроме того, в Министерстве, если законодательством Российской Федерации не установлено иное, не рассматриваются по существу обращения по проведению экспертиз договоров, учредительных и иных документов организаций, а также по оценке конкретных хозяйственных ситуаций.
Вместе с тем Департамент считает возможным высказать мнение по поставленным в письме вопросам.
1. По вопросу наделения представительного органа и контрольно-счетного органа муниципального образования полномочиями главного распорядителя бюджетных средств (при отсутствии подведомственных учреждений)
В соответствии с положениями статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств устанавливаются БК РФ, в том числе статьей 158 БК РФ, а также принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.
Согласно пункту 4 статьи 152 БК РФ особенности осуществления бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются БК РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.
Следует отметить, что отсутствие подведомственных учреждений не является основанием для ненаделения представительного органа и контрольно-счетного органа муниципального образования полномочиями главного распорядителя бюджетных средств.
Так, в соответствии со статьей 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств, например, формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания или формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств, однако выполнение этих полномочий возможно только лишь при наличии подведомственных учреждений.
При этом в случае отсутствия подведомственных учреждений главный распорядитель бюджетных средств обязан выполнять иные полномочия, предусмотренные статьей 158 БК РФ, например, обязан обеспечивать результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, вести реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований, а также осуществлять планирование соответствующих расходов бюджета и составлять обоснования бюджетных ассигнований, и другие.
Рассматривая данный вопрос во взаимосвязи с положениями других нормативных правовых актов, дополнительно отмечаем следующее.
Пунктом 15 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
Это означает, что представительный орган муниципального образования обязан быть наделен бюджетными полномочиями главного распорядителя бюджетных средств, что согласуется с положениями пункта 2 статьи 21 БК РФ, в которой указано, что перечень главных распорядителей средств местного бюджета устанавливается решением о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.
При этом если представительный орган муниципального образования не будет наделен полномочиями главного распорядителя бюджетных средств, то, помимо нарушения вышеприведенных норм, по мнению Департамента, возникнет угроза финансовой независимости указанного органа муниципального образования в связи с тем, что представительный орган, в соответствии со статьей 38.1 БК РФ, должен будет получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого он будет находиться, что может оказать влияние на принимаемые представительным органом решения.
Аналогичный подход применим и к деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования, который должен быть наделен бюджетными полномочиями главного распорядителя бюджетных средств.
Так, согласно статье 38 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования.
Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется в том числе Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", в пункте 4 статьи 3 и пункте 1 статьи 20 которого указано, что контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно, а финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов предусматривается в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий.
Также обращаем внимание, что Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации являются отдельными и самостоятельными главными распорядителями средств федерального бюджета.
Учитывая изложенное, по мнению Департамента, представительный орган и контрольно-счетный орган муниципального образования должны быть наделены бюджетными полномочиями главного распорядителя средств местного бюджета вне зависимости от наличия или отсутствия подведомственных учреждений, а критериями определения главного распорядителя бюджетных средств являются ведомственная структура расходов и перечень главных распорядителей средств местного бюджета, установленный решением о соответствующем бюджете.
При этом в БК РФ не установлен запрет наделения органа местного самоуправления полномочиями главного распорядителя бюджетных средств в случае отсутствия у него подведомственных учреждений.
2. По вопросу осуществления внутреннего финансового аудита
Статьей 160.2-1 БК РФ установлено, что главные администраторы (администраторы) бюджетных средств обязаны осуществлять внутренний финансовый аудит.
Исходя из определения внутреннего финансового аудита, установленного пунктом 1 статьи 160.2-1 БК РФ (в части предоставления информации о результатах оценки исполнения бюджетных полномочий администратора бюджетных средств руководителю администратора бюджетных средств, а о результатах оценки исполнения бюджетных полномочий главного администратора бюджетных средств соответственно руководителю главного администратора бюджетных средств), определений бюджетной процедуры (в части того, что на значения показателей качества финансового менеджмента главного администратора бюджетных средств может повлиять только выполнение бюджетных процедур главным администратором бюджетных средств, а на значение показателей качества финансового менеджмента администратора бюджетных средств может повлиять только выполнение бюджетных процедур администратором бюджетных средств), операций (действий) по выполнению бюджетной процедуры (в части того, что выполнение операции (действия) позволяет достичь результат выполнения бюджетной процедуры, то есть, например, подготовить (подписать) документ соответственно главного администратора бюджетных средств или администратора бюджетных средств) отмечаем, что внутренний финансовый аудит в главном администраторе бюджетных средств осуществляется в отношении бюджетных процедур, выполняемых им в процессе исполнения бюджетных полномочий главного распорядителя бюджетных средств, главного администратора доходов, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, получателя бюджетных средств, администратора доходов, а также в процессе осуществления закупок и управления имуществом, а в администраторе бюджетных средств - в отношении, соответственно, бюджетных процедур администратора бюджетных средств.
Пунктом 4 статьи 160.2-1 БК РФ не предусмотрена возможность (право) передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита между главными администраторами бюджетных средств (главными распорядителями бюджетных средств).
Это означает, что проведение внутреннего финансового аудита главным администратором бюджетных средств в отношении бюджетных процедур другого главного администратора бюджетных средств будет противоречить бюджетному законодательству Российской Федерации (не допускается проведение местной администрацией внутреннего финансового аудита в отношении представительного и контрольно-счетного органов муниципального образования).
Заместитель директора Департамента
С.С.БЫЧКОВ
11.02.2022